미국 의회에 드물게 초당파 AI 법안이 하나 있어 — CREATE AI Act가 NAIRR을 영구화해

AI 정치가 다 갈라진 시대에, 왜 이 법안만 여야가 손을 잡을까

요즘 워싱턴에서 "AI"라는 단어가 나오면 거의 반사적으로 싸움이 시작돼. 규제를 할지 말지, 오픈소스를 풀지 막을지, 주(州)가 알아서 규제하게 둘지 연방이 다 덮어버릴지 — 어느 쪽으로 튀어도 여야가 정반대로 갈라져. 심지어 같은 당 안에서도 의견이 쪼개져서, AI 법안이라고 하면 "아, 또 통과 못 하겠네" 하는 게 거의 기본 전제가 돼버렸어.

그런데 그 난장판 속에서 조용히, 그리고 놀랍게도 여야가 나란히 이름을 올린 법안이 하나 있어. 이름은 CREATE AI Act. 풀어 쓰면 "Creating Resources for Every American to Experiment with AI Act"야. 직역하면 "모든 미국인이 AI를 실험할 수 있게 자원을 만드는 법" 정도 되겠지. 이름부터가 좀 착하지? 규제로 누굴 때리자는 게 아니라, 연구할 판을 깔아주자는 얘기거든.

핵심은 딱 하나야. NAIRR — National AI Research Resource, 그러니까 "국가 AI 연구 자원"이라는 걸 미국 국립과학재단(NSF) 안에 영구적으로, 법으로 못 박아 설치하자는 거야. 지금 NAIRR은 임시로 굴러가는 시범 사업 상태인데, 이걸 행정부가 바뀔 때마다 흔들릴 수 있는 위태로운 자리에서 꺼내서, 법률로 안전하게 고정시키자는 게 이 법안의 전부라고 봐도 돼.

Fortune이 이 법안을 두고 한 줄로 정리한 표현이 정말 절묘해. NAIRR은 "승자를 고르지 않고(doesn't pick winners), 산업에 부담을 주지 않으며(doesn't burden industry), 이미 입증된 실적이 있다(already has a proven track record)"는 거야. 이 세 가지가 왜 중요하냐면, 딱 이 세 가지가 그동안 AI 법안들이 다 걸려 넘어졌던 지점이거든. 특정 기업 편들어준다는 비판, 기업에 규제 비용 떠넘긴다는 반발, 그리고 "실제로 효과 있는 거 맞아?"라는 의심. 이 법안은 그 셋을 다 비껴간 셈이야.

그래서 이 글에서는 이 법안이 대체 뭘 하는 건지, 누가 밀고 있는지, 누가 이득을 보는지, 과거에 비슷한 정부 인프라 투자들이 어떻게 됐는지, 그리고 빅테크의 컴퓨팅 독점 구도 속에서 이게 무슨 의미인지까지 쭉 풀어볼 거야. 결론부터 살짝 말하면, 이건 "AI를 누가 통제하느냐"보다 "AI를 누가 만질 수 있느냐"에 관한 이야기야.

등장인물 — 초당파 의원들, NSF, 그리고 대학·비영리 연구자들

먼저 이 법안을 밀고 있는 사람들을 보자. 상원에서는 2026년 4월 29일에 법안이 재발의됐는데, 주도한 네 명이 딱 봐도 균형이 맞아. 민주당의 Martin Heinrich(뉴멕시코), 공화당의 Todd Young(인디애나), 공화당의 Mike Rounds(사우스다코타), 그리고 민주당의 Cory Booker(뉴저지). 민주 둘, 공화 둘. 이게 우연이 아니라 의도된 조합이야. "이건 진영 싸움이 아니다"라는 메시지를 이름 배치만으로 보여주는 거지.

하원 쪽도 마찬가지야. 동반 법안(companion bill)은 공화당의 Jay Obernolte(캘리포니아)와 민주당의 Don Beyer(버지니아)가 2025년에 이미 발의해뒀어. Obernolte는 하원에서 몇 안 되는 컴퓨터 과학 학위 소지자로 유명한 사람이고, Beyer도 기술 정책에 오래 관심을 가져온 의원이야. 그러니까 이 법안은 "AI 잘 모르는 사람들이 분위기 타서 만든 것"이 아니라, 기술을 좀 아는 양쪽 의원들이 손발을 맞춘 결과물이라는 거지.

그 다음 주인공은 NSF, 국립과학재단이야. 미국에서 기초 과학 연구에 돈을 대는 대표적인 연방 기관이지. 인터넷 초기 인프라부터 수많은 대학 실험실까지, "당장 돈은 안 되지만 나라의 기초 체력이 되는" 연구에 오랫동안 자금을 대온 곳이야. CREATE AI Act는 NAIRR을 바로 이 NSF 안, 그중에서도 Office of Advanced Cyberinfrastructure(고등 사이버인프라국) 산하에 법적으로 설치하도록 하고 있어. 컴퓨팅 인프라를 다루는 부서니까 자리가 딱 맞지.

그리고 진짜 수혜자는 따로 있어. 바로 대학원생, 대학 연구자, 비영리 연구기관 사람들이야. 이들은 아이디어도 있고 실력도 있는데, GPU 수천 장 돌릴 돈이 없어서 최전선 AI 연구를 못 하는 경우가 수두룩해. 빅테크 연구소는 클릭 한 번에 어마어마한 컴퓨팅을 갖다 쓰지만, 시골 주립대 대학원생은 그림의 떡이거든. NAIRR은 딱 이 격차를 메우려고 만든 공용 창고 같은 거야.

한 가지 더 짚어둘 등장인물이 있는데, 바로 NIST(국립표준기술연구소)야. NAIRR이 제공하는 자원 중에 AI 테스트베드라는 게 있는데, 이걸 NIST와 협업 프로젝트로 굴리게 되어 있어. 즉 "연구 자원을 나눠주는 곳"과 "AI를 평가·검증하는 표준을 만드는 곳"이 연결되는 구조라, 단순히 컴퓨팅만 빌려주는 게 아니라 안전하고 신뢰할 수 있는 AI를 만드는 생태계까지 염두에 둔 설계라는 거지.

핵심 내용 — 법안이 실제로 뭘 하나

자, 이제 법안이 구체적으로 뭘 하는지 보자. 가장 중요한 건 "NAIRR을 임시에서 영구로 바꾼다"는 거야. 지금 NAIRR은 2024년에 NSF가 바이든 행정부의 행정명령에 기반해서 시범 사업(pilot)으로 시작한 상태야. 문제는 행정명령이라는 게 대통령 서명 하나로 생기고, 또 대통령 서명 하나로 사라진다는 거지. 실제로 트럼프 대통령이 그 행정명령을 철회했어. 다행히 시범 사업 자체는 지금도 계속 굴러가고 있지만, 법적 근거가 튼튼하지 않으니 언제든 흔들릴 수 있는 상태야. CREATE AI Act는 이걸 법률로 못 박아서 "정권 바뀌어도 안 없어지는" 자리로 만들려는 거야.

운영 방식도 흥미로워. NAIRR을 NSF가 직접 다 운영하는 게 아니라, 경쟁 선정된 비정부 기관이 실제 운영을 맡도록 설계했어. 정부가 판을 깔고 돈과 감독을 맡되, 실제 살림은 민간·비영리 쪽 전문가들이 하게 하는 구조지. 정부의 안정성과 민간의 유연성을 섞어놓은 셈이야.

그럼 NAIRR이 연구자들한테 실제로 뭘 나눠주는지가 궁금할 거야. 크게 네 가지 묶음이야. 표로 정리하면 이렇게 돼.

NAIRR이 제공하는 것	구체적으로 뭐냐
컴퓨팅 자원	오픈소스 소프트웨어 환경 + AI 모델에 대한 구조화된 API 접근
데이터	관심 분야 큐레이션 데이터셋 + AI 데이터 커먼즈(공용 데이터 저장소)
교육·지원	교육 도구, 기술 훈련, 사용자 지원
AI 테스트베드	오픈 테스트베드 카탈로그 + NIST 협업 프로젝트

이 네 가지가 왜 이렇게 묶였는지 뜯어보면 설계가 꽤 촘촘해. 첫째, 컴퓨팅 자원은 그냥 "GPU 시간 줄게"가 아니라 오픈소스 SW 환경까지 세팅해준다는 거야. 연구자가 밑바닥부터 환경 구축하느라 시간 버리지 말고, 바로 실험에 들어갈 수 있게 하려는 거지. 게다가 AI 모델에 구조화된 API로 접근하게 해줘서, 직접 초거대 모델을 학습시킬 여력이 없어도 최신 모델을 연구에 활용할 수 있어.

둘째, 데이터야. AI 연구에서 좋은 데이터는 컴퓨팅만큼이나 귀해. 큐레이션된 데이터셋과 "AI 데이터 커먼즈"라는 공용 저장소를 제공한다는 건, 연구자들이 매번 데이터를 처음부터 긁어모으고 정제하는 삽질을 줄여준다는 뜻이야. 셋째, 교육과 지원은 "자원만 주고 알아서 하라"가 아니라 훈련과 사용자 지원까지 붙여서, 자원을 다룰 줄 아는 사람 자체를 늘리겠다는 거고. 넷째, 테스트베드는 앞서 말한 NIST 협업까지 연결돼서 만든 AI를 검증할 판까지 마련해주는 거지.

그리고 절차상으로도 의미 있는 진전이 있었어. 하원 과학·우주·기술 위원회(House Science, Space, and Technology Committee)가 이 법안을 포함한 초당파 AI 패키지를 통과시켰거든. 위원회 통과는 법안이 본회의로 가는 관문이라, "말로만 초당파"가 아니라 실제로 절차를 밟아 움직이고 있다는 신호야.

각자의 이득 — 누가 웃나

법안 하나가 이렇게 여야를 다 만족시키려면, 사실 각 진영이 각자 원하는 걸 여기서 찾을 수 있어야 해. 신기하게도 CREATE AI Act는 그게 돼. 공화당 입장에서 보자. 이 법안은 새 규제를 만드는 게 아니라 연구 인프라를 까는 거야. 기업에 "이거 하지 마, 저거 신고해"라고 부담을 지우지 않아. 오히려 미국이 중국과의 AI 경쟁에서 뒤처지지 않도록 국가 차원의 기초 체력을 키우자는 거라, "미국 우선" "혁신 촉진" 프레임에 딱 맞아. 규제 반대파도 반대할 명분이 별로 없는 거지.

민주당 입장에서도 좋아. AI 연구가 몇몇 빅테크와 명문 사립대에만 집중되는 걸 막고, 소외된 지역과 소규모 기관에도 최전선 연구의 문을 열어준다는 건 형평성·접근성 이슈랑 정확히 맞물려. "AI의 혜택을 소수가 독점하게 두지 말자"는 메시지는 진보 진영이 오래 밀어온 얘기거든. 그러니 양쪽이 각자 다른 이유로 같은 법안에 찬성할 수 있는 거야.

NSF도 웃어. NAIRR이 법으로 자리를 잡으면 NSF는 AI 시대에 자기 역할을 확실히 굳히게 돼. 예산과 권한이 따라오고, 미국 AI 연구 생태계의 중심 허브라는 위상도 생겨. 기관 입장에서 이보다 좋은 게 없지. 운영을 맡을 비정부 기관들도 마찬가지야. 경쟁 선정 방식이라 대형 연구 컨소시엄이나 비영리 기관들한테는 새로운 큰 역할이 열리는 셈이거든.

그리고 진짜로 활짝 웃는 건 연구자들이야. 특히 컴퓨팅과 데이터가 없어서 아이디어를 못 펼치던 사람들. 이미 NAIRR 시범 사업이 전국 50개 주에서 600개가 넘는 첨단 AI 연구 프로젝트를 지원하고 있다는 게 핵심 증거야. 이건 "될지 안 될지 모르는 실험"이 아니라 "이미 굴러가면서 성과를 내고 있는 판"이라는 뜻이거든. 법제화는 그 판을 안 무너지게 못 박는 작업일 뿐이야.

물론 빅테크는 좀 애매한 위치야. 겉으로는 반대할 이유가 없어. 오히려 공공 컴퓨팅에서 자기네 모델 API가 쓰이면 홍보 효과도 있고, 학계와의 협업 창구도 넓어져. 다만 속내를 들여다보면, 지금까지 "AI 연구하려면 우리한테 와야 한다"였던 구도가 조금 느슨해지는 거라, 완전히 반갑기만 한 건 아닐 거야. 이 미묘한 긴장은 뒤에서 더 파볼게.

과거 유사 사례 — 성공과 실패

정부가 연구 인프라에 돈을 대는 게 과연 효과가 있을까? 이건 새로운 실험이 아니야. 역사에 답이 이미 나와 있어. 가장 유명한 성공 사례가 바로 인터넷이야. 오늘날 우리가 쓰는 인터넷의 뿌리는 미국 국방부의 ARPANET, 그리고 그걸 학계로 확장한 NSF의 NSFNET이야. 민간 기업이 "이거 돈 되겠다" 싶어서 뛰어들기 훨씬 전에, 정부가 기초 인프라를 깔고 대학과 연구소들을 연결해놨어. 그 위에서 웹이 태어났고, 검색엔진이 태어났고, 지금의 빅테크가 다 자라난 거지. 정부가 판을 깔고 민간이 그 위에서 꽃을 피운 전형적인 성공 스토리야.

또 하나가 인간게놈프로젝트야. 1990년대에 미국 정부가 주도해서 인간 DNA 전체를 해독하겠다고 나섰을 때, "그 돈으로 뭘 하겠다는 거냐"는 회의론이 많았어. 근데 결과적으로 이 프로젝트가 만들어낸 데이터와 기술은 오늘날 바이오·제약 산업 전체의 토대가 됐지. 여기서도 패턴이 똑같아. 정부가 "당장 상업성은 없지만 모두가 쓸 기반"을 만들어두면, 그 위에서 민간이 어마어마한 가치를 창출해. NAIRR이 노리는 게 정확히 이 그림이야. AI 시대의 공용 기반을 정부가 깔아주자는 거지.

그런데 반대 사례도 잊으면 안 돼. 과학 인프라 프로젝트가 자금이 끊겨서 통째로 무산된 경우도 있거든. 대표적인 게 초전도 초충돌기(Superconducting Super Collider)야. 미국이 텍사스에 거대한 입자가속기를 짓겠다고 1980년대 말에 시작했는데, 예산이 계속 불어나자 의회가 1993년에 자금을 끊어버렸어. 이미 수십 킬로미터 터널까지 판 상태에서 프로젝트가 통째로 엎어졌지. 그 결과 입자물리학의 최전선 주도권이 유럽(나중에 힉스 입자를 발견한 CERN)으로 넘어갔다는 평가가 많아.

이 실패 사례가 왜 중요하냐면, 바로 CREATE AI Act가 막으려는 게 딱 이거거든. NAIRR이 지금처럼 행정명령에 기대 임시로만 굴러가면, 정권이 바뀌거나 예산 싸움이 벌어질 때 초충돌기처럼 한순간에 날아갈 수 있어. 이미 트럼프가 근거 행정명령을 철회한 전례도 있잖아. 법률로 못 박는다는 건 "돈 끊기면 무산되는 프로젝트"의 운명을 피하려는 안전장치인 거야.

정리하면 역사의 교훈은 명확해. 정부가 기초 인프라를 깔면 그 위에서 민간이 폭발적으로 성장한다(인터넷, 게놈). 하지만 그 인프라가 정치와 예산에 휘둘려 중간에 끊기면, 주도권 자체를 통째로 잃는다(초충돌기). NAIRR을 영구 법제화하자는 건, 앞의 성공을 재현하면서 뒤의 실패를 피하자는 아주 상식적인 베팅인 셈이야.

경쟁자 카운터 플레이

이제 좀 더 냉정하게 판을 봐야 할 차례야. 지금 AI 컴퓨팅은 사실상 소수 빅테크가 쥐고 있어. 최전선 모델을 학습시키려면 GPU 수만 장과 어마어마한 전기, 그리고 그걸 굴릴 데이터센터가 필요한데, 이걸 감당할 수 있는 곳은 손에 꼽아. 그러다 보니 "AI 연구 = 빅테크 자원 접근권"이라는 등식이 생겨버렸어. 대학이 아무리 똑똑한 아이디어를 내도, 결국 실험하려면 클라우드 사용료를 내거나 빅테크와 협업 계약을 맺어야 하는 거지.

NAIRR은 이 구도에 정면으로 균열을 내려는 시도야. 공공이 컴퓨팅과 데이터를 확보해서 연구자들한테 나눠주면, 빅테크를 거치지 않고도 최전선 연구를 할 수 있는 길이 생기거든. 물론 규모로 보면 NAIRR이 빅테크의 컴퓨팅 물량을 당장 따라잡는 건 불가능해. 하지만 중요한 건 "선택지가 하나 더 생긴다"는 거야. 독점 구도에서 유일한 문이 하나 더 열리는 것만으로도 협상력과 연구 자유도가 달라져.

여기서 재밌는 역설이 있어. 빅테크 입장에서 NAIRR을 대놓고 반대하기가 어렵다는 거야. 공개적으로 "공공 AI 연구 자원 만들지 마"라고 하면 "AI를 우리만 독점하려는 거냐"는 역풍을 맞거든. 오히려 NAIRR에 자기 모델 API를 제공하면서 "우리는 공공 연구를 지원한다"는 명분을 챙기는 게 더 영리한 카운터 플레이야. 그래서 빅테크는 이 법안을 정면으로 막기보다, 자기 생태계 안으로 끌어들이는 방향으로 움직일 가능성이 높아.

또 하나 놓치면 안 되는 게 주(州) 단위 AI 규제와의 관계야. 지금 미국은 연방 차원의 통일된 AI 규제가 없다 보니, 캘리포니아나 콜로라도 같은 주들이 제각각 AI 규제를 만들고 있어. 기업 입장에선 주마다 규칙이 다르면 골치 아프니까 "연방이 하나로 정리해달라"는 목소리도 크고, 반대로 "연방이 주 규제를 다 덮어버리면 안 된다"는 반발도 있어. 이게 지금 AI 정치의 가장 뜨거운 전쟁터 중 하나야.

CREATE AI Act가 영리한 건, 이 규제 전쟁의 지뢰밭을 아예 밟지 않는다는 거야. 이 법안은 "무엇을 금지할까"가 아니라 "무엇을 지원할까"에 관한 거라, 주 vs 연방 규제 권한 다툼과 정면으로 부딪히지 않아. 규제 논쟁이 진흙탕이 될수록, 오히려 "규제 말고 지원"이라는 이 법안의 포지션이 더 매력적으로 보이는 셈이지. 싸움을 피해간 게 곧 이 법안의 최대 무기인 거야.

그래서 뭐가 달라지는데

이제 진짜 궁금한 거, "그래서 나한테 뭐가 달라지는데"를 페르소나별로 정리해보자.

대학원생·연구자라면 이게 제일 직접적이야. 지금까지 최전선 AI 연구는 사실상 "돈 있는 랩"의 전유물이었어. GPU가 없어서, 데이터가 없어서, 환경 세팅이 벅차서 아이디어를 접은 경험이 있다면 NAIRR은 그야말로 숨통이야. 오픈소스 SW 환경이 세팅된 컴퓨팅, 큐레이션된 데이터셋, 그리고 훈련·지원까지 받을 수 있으니까. 이미 50개 주 600개 넘는 프로젝트가 이렇게 굴러가고 있다는 건, 네가 있는 대학이 아이비리그가 아니어도 최전선 연구에 낄 수 있다는 뜻이야.

AI 스타트업이라면 조금 결이 달라. NAIRR은 기본적으로 학술·비영리 연구를 위한 거라 상업용 서비스를 직접 돌리라고 만든 건 아니야. 하지만 간접 효과가 커. NAIRR을 거쳐 훈련된 인재가 쏟아져 나오고, 공공 데이터셋과 오픈 테스트베드가 쌓이면 스타트업이 활용할 수 있는 생태계 자체가 두터워지거든. 빅테크에만 의존하지 않아도 되는 기술 저변이 넓어지는 거지.

빅테크라면 앞서 말했듯 양가감정이야. 단기적으로는 자기 모델 API가 공공 인프라에서 쓰이면서 존재감과 명분을 챙길 수 있어. 장기적으로는 "AI 연구하려면 우리한테 와야 한다"는 독점적 지위가 조금씩 희석될 수 있고. 그래도 대놓고 반대하기엔 명분이 약해서, 결국 협력하는 척하며 생태계 안에서 영향력을 유지하는 쪽으로 갈 공산이 커.

일반 납세자라면 이게 결국 세금 쓰는 얘기니까 중요하지. 핵심 논리는 이거야. AI 연구가 소수 기업에만 집중되면 그 혜택도 소수에게 쏠려. 반면 공공이 연구 자원을 깔아두면 다양한 지역, 다양한 분야(의료, 기후, 농업 등)에서 연구가 터져 나오고, 그 성과는 결국 사회 전체로 퍼져. 인터넷과 게놈이 그랬던 것처럼 말이야. 물론 세금이 들어가는 만큼 "정말 효과가 있냐"는 감시는 필요하지만, 이미 실적이 있는 프로젝트라는 점에서 밑 빠진 독은 아니라는 게 지지자들의 주장이야.

한 문장으로 정리하면 이래. CREATE AI Act는 "AI를 누가 만질 수 있느냐"의 문을 여는 법안이고, 그 문이 넓어질수록 이득을 보는 사람의 범위도 넓어져. 다만 그 문을 계속 열어두려면 법제화라는 빗장이 꼭 필요하다는 게 이 법안의 핵심 주장이야.

🥄 남은 궁금증 세 가지

초당파 지지가 이렇게 탄탄한데, 그럼 이 법안 통과는 사실상 확정인 거야?

아쉽지만 그렇게 단정할 순 없어. 미국 의회는 여야가 다 좋다고 해도 시간과 우선순위 싸움에서 밀려 그냥 잠들어버리는 법안이 정말 많거든. CREATE AI Act도 사실 이번이 첫 발의가 아니라 여러 번 다시 올라온 법안이야. 위원회를 통과했다는 건 분명 큰 진전이지만, 본회의 표결과 상·하원 조율이라는 관문이 아직 남아 있어. 초당파라는 건 통과의 필요조건이지 충분조건은 아니라는 거지.

빅테크가 GPU 수만 장을 굴리는데, 공공이 나눠주는 컴퓨팅으로 진짜 최전선 연구가 가능해?

규모만 보면 NAIRR이 빅테크를 못 따라가는 게 맞아. 최신 초거대 모델을 밑바닥부터 학습시키는 건 여전히 빅테크의 영역이지. 하지만 NAIRR의 포인트는 "빅테크를 이기자"가 아니라 "빅테크 없이도 연구할 수 있게 하자"야. 기존 모델에 API로 접근하고, 특정 분야에 맞게 파인튜닝하고, 데이터를 분석하는 연구는 이 정도 자원으로도 충분히 돌아가. 실제로 600개 넘는 프로젝트가 이미 그렇게 성과를 내고 있고. 모든 연구가 초거대 모델 사전학습인 건 아니거든.

트럼프가 근거 행정명령을 철회했다며. 그럼 지금 이 정부에서 이게 통과되겠어?

여기가 핵심 포인트야. 행정명령은 철회됐지만 시범 사업 자체는 계속 굴러가고 있고, 무엇보다 이 법안은 공화당 의원들이 공동 발의자로 이름을 올렸다는 게 중요해. 행정부의 입장과 의회 의원 개개인의 판단은 별개거든. 특히 이 법안이 "규제"가 아니라 "미국 경쟁력 강화"로 포장되어 있어서, 공화당 입장에서도 반대할 명분이 약해. 그래서 행정명령 철회에도 불구하고 법제화 시도가 살아 있는 거야. 다만 최종 결과는 여전히 열려 있다는 건 솔직히 인정해야겠지.

참고 자료

• One rare bipartisan AI bill is moving through Congress — Fortune
• H.R.2385 — CREATE AI Act of 2025 — Congress.gov
• US Senate Reintroduces Bipartisan CREATE AI Act to Codify NAIRR — AIwire
• Heinrich, Young, Rounds, Booker Reintroduce Bipartisan Legislation — Sen. Heinrich
• National Artificial Intelligence Research Resource (NAIRR) Pilot — NSF
• National AI Research Resource — NSF Program Page

수치는 발표 시점 기준이라 바뀔 수 있어.